A 7. cikk és "csatolt részei"

Brüsszel, 2013. március 18.
címkék
Tartalom

A 7. cikk: előzmények és eddigi következmények
Emlékeztető: az eljárás menete
Ingoványos terület: az eljárás lehetséges alapja
ET és EU újszerű kapcsolódásai
Rövid kitérő: hogyan működik a Velencei Bizottság?
További EU-mechanizmusok a jogállamiság szavatolására?
Mi legyen az alkotmány(okk)al?

ANNEX
A Lisszaboni Szerződés 2. cikke
A Lisszaboni Szerződés 4. cikk, első és második bekezdése
A Lisszaboni Szerződés 354. cikke

Miközben a magyarországi alkotmánymódosítás lett a brüsszeli EU-csúcsról tudósító nemzetközi sajtó egyik legnagyobb érdeklődéssel kísért témája, kérdésekben, jelentésekben és politikusi nyilatkozatokban egymást érték/érik a különböző hivatkozások, utalások különféle lehetséges szankciókra, így mindenekelőtt a 7. cikkre, továbbá bizottsági és/vagy bírósági eljárások indítására, netán európa tanácsi vizsgálatokra. Mindezek fényében márciusi első hátterünket jelentős részt annak tényszerű számbavételére szánjuk, hogy voltaképpen ki/mi (milyen szervezet, intézmény, ország), mikor, mi alapján, milyen lépésekben kezdeményezhet eljárást valamely tagállam ellen, illetve, hogy ezek milyen lehetséges forgatókönyvet követve haladhatnak? És végül: hogy mindez mennyiben érinthet egy olyan helyzetet, amikor – mint most – egy ország alkotmánya kapcsán merülnek fel kérdések.

Szabálysértés és/vagy értékek megsértése.

Alaphelyzetben uniós intézmények – jellemzően az Európai Bizottság – akkor kezdeményeznek eljárást egy (tag)ország ellen, ha a dolog mögött kimutatható jogszabálysértés áll. Az ilyen kötelezettségszegési eljárás meglehetősen gyakori és fakadhat közösségi jogszabály nem megfelelő végrehajtásából ugyanúgy, mint e jogszabály nem megfelelő nemzeti átültetéséből, (netán azzal ellentétes további nemzeti jogszabály(ok), törvény(ek) meglétéből). A különbség fennállására bárki – egyes állampolgár is – felhívhatja a figyelmet, ami alapján az Európai Bizottságnak, mint a Szerződés őrének, kötelessége bizonyos tájékozódás után az ilyenkor szokásos lépéseket megtenni. (Ez utóbbiak részletes leírásától – a kérdésfeltevéstől az indoklással ellátott vélemény megküldésén át az ügy Európai Bíróságnak történő átadásáig – most eltekintünk, részint, mert gyakran esik szó róluk, részint, mert ezúttal elsősorban a 7. cikkel kapcsolatos helyzetre összpontosítunk. A kötelezettségszegési eljárást most csak viszonyításként említjük.)

Az ilyen ügyek fontos és állandó jellemzője mindenesetre, hogy az eljárás konkrét közösségi jogszabályok részletes értelmezése körül forog, azaz meghivatkozható pontos joganyag áll a hátterében. Magát az eljárást pedig formálisan mindenkor az Európai Bizottság kezdeményezi, illetve adja át indokolt esetben a luxembourgi Európai Bíróságnak. Mint alább emlékeztetni fogunk rá, a 7. cikk ennél sokkal kevésbé megfogható háttérrel bír, lényegesen tágabb teret hagy az értelmezésnek, viszonyításnak, politikai mérlegelésnek, és sokak szerint már csak azért is kérdéses – illetve csupán egészen extrém esetre valószínűsíthető – valamikori igénybevétele.

A 7. cikk - előzmények és eddigi következmények

A 7. cikk körüli viták mérlegeléséhez tanulságos hátteret szolgáltat a megszületése körülményeinek a felidézése. Az alapvető demokratikus és jogállami értékekhez és elvekhez való ragaszkodás voltaképpen kezdettől fogva jelen volt a szélesebb értelemben vett európai integráció történetében, olyannyira, hogy a formálisan ezért felelős szervezet – a strasbourgi Európa Tanács – már azelőtt működni kezdett, hogy a „közös piac” létrejött volna. Amikor viszont az utóbbi is megalakult, az akkori alapító országok valahol természetesnek tekintették, hogy az emberi jogok, a jogállamiság és a demokratikus intézmények tekintetében eleve azonos alapokon állónak tekintsék magukat és egymást. Nem véletlen, hogy a Római Szerződés voltaképpen még csak annyit szögez le a taggá válás feltételeként, hogy a csatlakozni óhajtó országnak „európainak” kell lennie („Bármelyik európai állam tagságért folyamodhat a Közösségnél” – 237. cikk), és kezdetben a leendő taggá válás tényleges mércéjéül a gazdasági felkészültség és illeszkedési képesség számított elsődlegesnek.

Annak, hogy az „alapvető” értékek is mérlegelési tényezővé válhatnak, az első komolyabb jele akkor mutatkozott, amikor a görög katonai junta hatalomra kerülése miatt az EK akkori vezetői lényegében befagyasztották – a geopolitikai, stratégia szempontból amúgy nagyon is fontosnak ítélt – kapcsolatokat Athénnal. Hasonlóan sokatmondó volt, hogy amikor a gazdasági felkészültség szempontjából voltaképpen megfelelő jelöltnek tekinthető, Franco-vezette Spanyolország egy esetleges tagság lehetőségéről kezdett puhatolózni Brüsszelben, az elutasító válasz jelentős részt a demokratikus intézményrendszer hiányának volt köszönhető.

Mindennek formalizált megfogalmazása azonban akkor vált végkép megkerülhetetlenné, amikor a korábbi szocialista országok – a kilencvenes évek „új demokráciái” – egymás után kezdték beadni tagfelvételi kérelmeiket. A „régi demokráciákban” ugyanis még sokáig éltek a gyanúperrel, hogy az ezen államokban néhány év alatt látványosan végbement politikai átalakulás esetleg nem lesz tartós. A „visszarendeződés” lehetősége még a kilencvenes évek közepén is valós fenyegetésnek tűnt (amit az akkori román és szlovák vezetés némely lépése sokak szemében csak még jobban aláhúzott – miközben az egyre jobban eszkalálódó nyugat-balkáni válság amúgy is sokakat egyre gyanakvóbbá tett általában a kelet-európai országok politikai kultúrája iránt).

Felmerült tehát az igény olyan minimális közös értékek formális elvárása iránt, amelyek híján valamely ország EU-tagsága a jövőben felfüggeszthető lehet. Így került az Amszterdami Szerződésbe a már említett 6. és 7. cikk, amelyek azonban még meglehetősen általánosságban mozogtak. Leszögezték, hogy az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, és kilátásba helyezték, hogy minden olyan tagállam ellen eljárhatnak, amelyikkel szemben felmerül a gyanú, hogy az említett alapelveket megsérti. A felfüggesztéskor követendő eljárás szabályozása is megjelent már ekkor, de még nem részletekbe menően. Ez utóbbira a későbbi – nizzai és lisszaboni – szerződések vállalkoztak.

Ironikus módon, az eredetileg vélelmezett probléma végül nem egy „új”, hanem egy „régi demokrácia”, a már akkor is EU-tag Ausztria esetében vált kézzel fogható kérdéssé, midőn 2000 februárjában Bécsben olyan kormány alakult, amely vélelmezhető szélsőjobboldali értékeket valló politikai erőket is koalíciós partnerré tett. (Más kérdés, hogy konkrétan a 7. cikkely alkalmazására ekkor sem került sor. Formálisan uniós szinten a kérdést – tanácsi keretek között – sohasem vitatták meg, és ennek megfelelően nem is született hivatalos közösségi döntés az ügyben. Az akkori másik 14 tagállam ehelyett azt az utat választotta, hogy valamennyien egyidőben, de hangsúlyozottan kétoldalú alapon átmenetileg – mintegy 6 hónapra – felfüggesztették a „politikai párbeszédet” a Schüssel-kormánnyal, többnyire külön is ignorálva annak néppárti tagjait. Ez azonban 14 EU-tag egyidejűleg vállalt egyéni döntése volt, nem pedig közösségi eljárás.)

Cserébe, a „Haider-ügy” még jobban felerősítette az igényt részint a lehetséges eljárások részletesebb megfogalmazása, részint az elvárható értékek tételes felsorolása iránt. Erre válaszul fogadta el 2000 decemberében a nizzai csúcs – akkor tehát még csak politikai nyilatkozatként – az alapvető jogok chartáját, miközben maga a szerződés igyekezett konkrétabbá tenni a felfüggesztéskor követendő eljárást, ami a továbbiakban az alkotmányos szerződésben, majd végül a Lisszaboni Szerződésben nyerte el mai formáját.

Emlékeztető: az eljárás menete

A mostani számtalan nyilatkozat fényében talán nem haszontalan felidézni az eljárás részletes menetét. Eszerint (7. cikk):

A folyamatot „a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján” lehet megindítani. Ezt követően:

(1) A Tanács…tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. (2. cikk: ld. a mostani hátterünk végén, Annex-ként közölt kiegészítést.)Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki. A Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy azok az okok, amelyek alapján ilyen megállapítást tett, továbbra is fennállnak-e.

(2) A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlagmegállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.

(3) A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapításra jutott, minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak az e szerződés alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit. A kérdéses tagállam a Szerződések szerinti kötelezettségei minden esetben továbbra is kötik ezt az államot.

(4) A Tanács a későbbiekben minősített többséggel úgy határozhat, hogy a (3) bekezdés alapján hozott intézkedéseket megváltoztatja vagy visszavonja, amennyiben az elrendelésükhöz vezető körülményekben változás következett be.

(5) Az e cikk tekintetében az Európai Parlamentre, az Európai Tanácsra és a Tanácsra alkalmazandó szavazási szabályokat az Európai Unió működéséről szóló szerződés 354. cikke
állapítja meg.

Az említett 354. cikk egyebek között kijelenti:

„…az Európai Tanácsnak vagy a Tanácsnak az érintett tagállamot képviselőtagja nem vesz részt a szavazásban, és az érintett tagállamot nem lehet figyelembe venni atagállamok egyharmadának, illetve négyötödének az említett cikk (1), illetve (2) bekezdéseszerinti kiszámításakor. A személyesen jelen levő vagy képviselt tagoktartózkodása nem akadályaaz említett cikk (2) bekezdése szerinti határozatok elfogadassanak.” (A teljes 354. cikket ld. Annex-nél)

Ingoványos terület: az eljárás lehetséges alapja

Az tehát viszonylag jól behatárolt, hogy ki, mikor, hogyan indíthat el ilyen eljárást, és az milyen szabályok szerint folyik le. Továbbra is csak részben meghatározott, részben pedig értelmezési kérdésnek tekinthető viszont, hogy melyek lehetnek a mindehhez indoklásul, hivatkozásul szolgáló alapok. (Mint látszott, a kötelezettségszegési eljárásoknál annyival egyszerűbb a helyzet, hogy ott rögtön kéznél van a vélelmezetten megsértett konkrét európai uniós jogszabály. Ez persze nem feltétlen teremt minden esetben automatikusan tiszta helyzetet, lévén, hogy sok esetben éppen a jogszabály nem kellően egyértelmű volta teszi lehetővé annak különféle értelmezését. De ez már egy másik problémakör.)

Ami a 7. cikket illeti, viszonylag egyszerű a helyzet, ha és amikor (ilyenre még nem akadt példa) valamely tagállam úgy változtat jogrendjén, hogy az már tartalmánál fogva nem csupán az alapszerződés vonatkozó jogszabályait sérti, de egyúttal brutálisan ellentmond az Unió értékeinek és elveinek is. Ugyancsak tiszta helyzetet teremtene az, ha valamely ország az ellene indított kötelezettségszegési eljárás legvégén – tehát az immár az Európai Bíróság által hozott döntés után – sem volna hajlandó korrekcióra, és kitartana a megállapított szerződésszegés mellett. Ilyenre sem volt még példa, (csupán évekkel ezelőtt egyetlen hamar feladott kísérlet Görögország részéről, aminek azonban nem lett folytatása.)

Ténykérdés, hogy a viszonyításul szolgáló szövegrészek – mint az EU alapszerződés preambuluma, vagy a már említett 2. cikk – általánosabb elveket, kereteket fogalmaznak meg (mint szabadság, demokrácia, egyenlőség, jogállamiság stb.). Ezek – közösségi (például piacszabályozási) jogszabályokhoz hasonló – kibontására értelemszerűen és érthető módon nem kerül sor. Ez viszont az éppen a részkérdések kapcsán esetlegesen felmerülő konkrét ügyek megítélésébe nem kevés szubjektív elemet is belevihet, de legalábbis híján van a pontos „mérhetőség” és összevethetőség lehetőségének.

Valahol ezen próbált segíteni már a Nizzai Szerződés idején az alapvető jogok európai chartája, amit a fentebb már említett módon, nem véletlenül éppen a csatlakozási tárgyalások megkezdése idején kezdtek kidolgozni. A több hónapos vita után megszületett anyag hét fejezeten keresztül 53 cikkben rögzíti a közösen vallott értékek együttesének tekinthető – tehát számon is kérhető – tételeket. A Charta kötelező erejű jogi dokumentummá emelésének politikai támogatottsága Nizzában még nem volt meg, az utóbb elvetélt Alkotmányos Szerződésben azonban már az akkor elképzelt négy törzsfejezet egyike lett volna. Végül a Lisszaboni Szerződésben kapott helyett. (Igaz, azon az áron, hogy egyes részeit nem minden ország fogadta el magára nézve kötelezőnek, így Lengyelország és Nagy-Britannia is kimaradást kért egyes bekezdések hatálya alól – illetve brit részről külön értelmezéssel éltek a Charta tényleges hatását tekintve, hangsúlyozva, hogy „a Charta nem hoz létre olyan (többlet)jogokat, amelyeket a brit nemzeti jog egyébként ne ismerne el. Vagyis a Chartában foglalt jogok csak akkor érvényesíthetők az Egyesült Királyságban, ha a brit jog alapján is azok lennének.”. Ami a kimaradásokat illeti,utóbb Václav Klaus elnök nyomására hasonló igénnyel állt elő Csehország is. De mindez már ismét egy másik történet.).

A Charta 53. cikke már sokkal jobban kibontja az őket összefoglaló tágabb kategóriákat, de persze még mindig nem részletekbe menő értelmezései az egyes témaköröknek (például a sajtószabadság biztosítása mikéntjének). Azaz, továbbra sincs szó – amúgy érthető módon - jogszabályszerű rögzítésről. Ezen a ponton lép be a képbe az Európa Tanács.

Az ET és az EU újszerű kapcsolódásai

Az alapvetően a jogállamiság, emberi jogok és általában a demokratikus jogok védelmének témakörére szakosodott Európa Tanács és a korábbi közös piac (EK, majd EU) között a kapcsolat évtizedeken át esetleges volt, (bár egyes vonatkozásokban megkerülhetetlen. Az EU-nak például nem lehet tagja olyan európai állam, amely még nem tagja az Európa Tanácsnak). Szervezetileg nincs közük egymáshoz, ma már tagságuk is merőben eltérő, működési logikájuk is erősen különbözik (az ET teljesen nélkülözi az EU sok területen meglévő erőteljes nemzetek felettiségét, így nincsenek tagországokat érdemben szankcionáló, kikényszerítő eszközei sem).

Érdekes módon, a 6. és a 7. cikk, majd még inkább a Charta európai uniós megjelenésével azonban az ET szerepe fokozatosan az EU számára is ismét felértékelődött. Az ET ugyanis a maga sok évtizedes hagyományával, konvencióival, jogértelmezéseivel azzal arányosan vált egyre fontosabb véleményező, irányt mutató szervezetté, ahogy az EU szerződéseiben a jogállami, emberi jogi kérdések is egyre markánsabban kezdtek feltűnni. Mindez formálisan is megjelenik az EU oldalán, midőn éppen a Charta kapcsán tételesen is kimondásra került, hogy az Unió mérvadónak tekinti az egyes témakörök kapcsán már létező ET-konvenciókat (mindenekelőtt az ET emberi jogi konvencióját).

Mindez sajátosan új helyzetet, majd a magyar példán keresztül új gyakorlatot is teremtett. Felállt ugyanis egy olyan képlet, amiben egyfelől adott azEurópa Tanács, amelynek jogállamisági kérdésekben gazdag jogértelmezési hagyománya és tapasztalata van, de nincsenek eszközei arra, hogy észlelt hiányosságok esetén azok ellen érdemben eljárhasson. Másfelől adott az EU, amelyik rendelkezik ilyen eszközökkel, deklarál is alapvető elvárásokat például a jogállamiság, emberi jogok stb. tekintetében is, de az utóbbiak tételes értelmezése nem szerepel meghivatkozható joganyagaiban.Azaz, egyfajtaegymásrautaltság alakult ki, amiben elviekben azt sem lehet a jövőre nézve kizárni, hogy adott esetben valamely EU-ország uniós jogait érintő döntés kihordása (például a 7. cikk beélesítésekor) nem kis részt a szervezetileg attól független ET „szakvéleményétől” is függ(he)t majd.

Erre az egymásrautaltságra mutatott példát az, ahogyan a magyarországi alkotmányos változások kapcsán az Európai Bizottság az Európa Tanácshoz fordult véleményért, majd pedig az utóbbi az ilyenkor megszokott módon a hasonló esetekre szakosodott Velencei Bizottságot kérte fel a vélemény elkészítésére. A vonatkozó kérdésekben fennállt EU-magyar vitát aztán a felek végül a Velencei Bizottság ajánlásainak a fényében is rendezték.

Rövid kitérő: hogyan működik a Velencei Bizottság?

Ha már esetenként ilyen kulcsszerepbe kerülhet ez a testület, talán nem érdektelen pontosan látni, hogyan is működik, mi alapján kezd el foglalkozni valamivel, véleménye hogyan válhat tényleges ET-véleménnyé, (érdemi következményeiben pedig esetleges EU-döntések egyik alapjává).

A Velencei Bizottság (VB) az Európa Tanács 58 tagú tanácsadó testülete. (A 47 ET-tagállam mellett jelen van benne 9 nem ET-tag is, mint például Dél-Korea, Brazília, vagy Algéria). A magyar tag Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke, póttag Trócsányi László, jelenlegi párizsi nagykövet. A tagokat 4 évre választják, és ezek újraválaszthatóak.

A Velencei Bizottság munkáját végezheti saját kezdeményezésre, vagy az ET felkérésére (az utóbbi egyaránt jelentheti a Miniszterek Bizottságát, a parlamenti közgyűlést, vagy a főtitkárt).

Egy-egy konkrét probléma megvizsgálására általában 2-5 fős raportőr-csapatot jelölnek ki, amelybe az érintett ország nem delegálhat tagot. A magyar alkotmányozással például eddig a következő raportőri csoport foglalkozott: Christoph Grabenwater (Ausztria), Wolfgang Hoffmann-Riem (Németország), Hanna Suchocka (Lengyelország), Kaarlo Tuori (Finnország), és Jan Valears (Belgium).

A raportőrök véleményét általában minimális módosítással fogadják el, majd az anyag az ET plenárisa elé kerül. A plenáris ülést megelőző napon a jelentést megvitatja az illetékes bizottság is, jelen esetben ez az Alkotmányügyi Bizottság, melynek tagja Paczolay Péter is. A bizottságokban egy-egy jelentés fél napos vita tárgya is lehet. (Az ET évente 4 plenáris ülés tart, márciusban, júniusban, októberben és decemberben.). A jelentés elfogadása után az ajánlást átadják a véleményt kérő félnek és azt nyilvánosságra is hozzák.

A munka menete tehát meglehetősen komplex, és a Velencei Bizottság ajánlásának értelemszerűen csak azt követően tekinthető, amikor a teljes vizsgálat és az eredményről szóló belső egyeztetés már lezárult. A mindezek alapján formálódó ET-állásfoglalás pedig feltételezi az illetékes szakbizottság és a plenáris döntését. Az ezeket megelőző nyilatkozatok természetesen lehetnek jelzésértékűek, de hivatalos státuszuk értelemszerűen eltér a befejezett vizsgálat végső következtetésétől.

További EU-mechanizmusok a jogállamiság szavatolására?

Erősen vélelmezhető, hogy ha valaha sor is fog kerülni valamely EU-tagország esetében a 7. cikk szerinti eljárásra, annak mindenképpen része lesz az ET – és rajta keresztül a Velencei Bizottság – vonatkozó véleménye is, ami tehát a jelenleg a fentiek alapján születik. Az is jól látható ugyanakkor, hogy újabban több helyről is felmerül az igény olyan mechanizmusok megteremtésére, amelyek már uniós kereteken belül is bizonyos lehetőséget nyújtanak bel- és igazságügyi, valamint jogállamisági kérdéseket is érintő területek figyelemmel követésére, véleményezésére, netán ilyen esetekben is egyes kikényszerítő eszközök (végső soron szankciók) alkalmazására.

Az utóbbira volt példa az az eléggé részletes, noha nem minden részletre kiterjedő javaslat, amit négy uniós tagország külügyminisztere tett március elején egy, a jogállamiság betartását célzó uniós mechanizmus létrehozására az Európai Bizottságnak. A német, a holland, a dán és a finn külügyminiszter közös levelében azt írta, szükség van egy olyan európai jogi eszközre, amelynek segítségével meg lehet védeni az európai uniós alapértékeket a közösségen belül.

A tárcavezetők szerint az Európai Bizottságnak, mint az uniós alapszerződések őrének, komolyabb szerepet kell kapnia a jogállami keretek megőrzésében, éppen ezért egy olyan mechanizmust kellene létrehozni, ami lehetővé tenné, hogy már nagyon korai szakaszában ki lehessen szűrni egy-egy tagállam aggályos intézkedéseit. De ha ez mégis megtörténik, akkor a megfelelő támogatás esetén fel lehessen szólítani a tagországot az aggályos helyzet megszüntetésére.

A javaslat szerint ezt követően számos opciót meg lehetne vitatni: „egy előre kialakított rend szerint lefolytatott politikai vita után az ügyet a Tanács elé lehetne utalni már annak korai szakaszában, vagy kötelező érvényű megállapodást lehetne köttetni a Bizottság és a tagállam között. Legvégső esetben az uniós források felfüggesztése is szóba kerülhetne” – olvasható a négy külügyminiszter levelében.

Ezzel párhuzamosan tudni lehet, hogy José Manuel Barroso bizottsági elnök tavaly szeptemberi értékelő beszéde után Viviane Reding igazságügyi biztos és bizottsági alelnök jelezte: egyfajta „igazságügyi eredménytáblát” szeretne létrehozni a 2014 első félévében esedékes új gazdaságkoordinációs ciklusban, amellyel mérni lehetne a tagállamok igazságügyi teljesítményét, a problémák esetén pedig ajánlásokat fogalmazna meg Brüsszel az adott tagállamnak. Reding a vonatkozó szándékát azóta is újólag megerősítette, legutóbb az igazságügyi miniszterek március 8-i ülés után tartott sajtóértekezletén fejtette ki, hogy véleménye szerint a lassú és pártos igazságszolgáltatás befektetőket ijeszthet el a tagországokban. Úgy tudni, az Európai Bizottság ősszel készül bemutatni a mindezzel kapcsolatos konkrét javaslatait.

Mindkét példa arra utal, hogy az Unión belül erősödik az a felismerés, hogy az igen erőteljes közösségi piacszabályozás után a jogállamisági körülmények leírását és szabályozását is szükséges lehet közösségi szinten is valamilyen fokig rögzíteni, meglétét figyelemmel kísérni, értékelni, és adott esetben – megelőző szándékkal – be is avatkozni. A maga nemében az, ahogyan az Európai Bizottság és az Európai Parlament elnökei a negyedik magyar alkotmánymódosítás előtt felléptek, voltaképpen egy ilyen, ma még nem létező mechanizmus spontán és egyéni előfutárainak is tekinthetőek. Más kérdés, hogy e lépések a konkrét magyar ügy kapcsán további kérdéseket is felvethetnek.

Mi legyen az alkotmány(okk)al?

Minimum két kérdés is adódik. Az egyik, hogy mi legyen a nemzeti alkotmányokkal (azok tartalmával)? A másik, hogy a mai körülmények között elvárható-e egy tagállamtól, hogy a nemzeti alkotmányozás folyamatát a közösségi intézményekkel való konzultáció előzze meg?

Ami a nemzeti alkotmányokat illeti, ezek tételes tartalmára eddig nem terjedt ki a „közösségi harmonizáció” és „monitorozás” igénye, vagy szándéka. A kérdést firtatva maguk európai bizottsági illetékesek is óvatosan úgy fogalmaznak, hogy ha valamely tagállamban az alapszerződéstől eltérő intézkedést előrevetítő kitételek vannak a nemzeti alkotmányban, a Bizottság igazából csak azután illetékes kifogással élni, ha az adott országban a kérdéses alkotmányos alapon meg is alkotnak olyan törvényeket, amelyekről tételesen kimutatható, hogy ellentétesek az EU-alapszerződés vonatkozó előírásaival.

Hasonlóképpen, tagállami oldalon sokan azzal érvelnek, hogy a Lisszaboni Szerződés 4. pontja értelmében az alkotmányozás a tagállami szuverenitás elidegeníthetetlen része. („Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőséget, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének” – fogalmaz egyebek között a kérdéses cikk. Részletesebben ld. Annexnél.)

Mások viszont arra is emlékeztetnek, hogy ez sem értelmezhető parttalanul. Ha mondjuk valamely tagállami alkotmány hirtelen kilátásba helyezné az állami tulajdon primátusát a magántulajdonnal szemben, vagy megszüntetné a bíróságok függetlenségét, úgy az adott szövegrészek akkor is uniós eljárást válthatnának ki, ha mindezeket nem öntötték még a végrehajtást szolgáló konkrét nemzeti jogszabályok formájába. (Más kérdés, hogy ez esetben esetleg nem szabálysértési kötelezettségszegési eljárásról lenne szó, hanem közvetlenül a 7. cikk beélesítéséről). Mindennek kapcsán mindenesetre bizottsági részről visszatérően arra is emlékeztetnek, hogy az Európai Bíróság többször is megfogalmazta azt, hogy a tagállamok alkotmánya nem lehet ellentétes az európai uniós alapszerződésben foglaltakkal.

Mindebből persze egyelőre az sem következik, hogy eztán - az esetleges diszkrepanciák kiszűrésére - el kellene végezni a 27 (hamarosan 28) tagállam alkotmányának alapszerződés fényében történő átvizsgálását. De akad vélemény, amelyik szerint „logikus lépés volna” ennek valamikori megtétele.

Pillanatnyilag hasonló – nemzetállami elsőbbséget biztosító – a helyzet az előzetes konzultáció kérdésénél is. Miként tanácsi források emlékeztetnek, közösségi szempontból a nemzeti alkotmányozás státusza nem tekinthető hasonlónak a nemzeti költségvetésével. A legújabb szabályozások értelmében az utóbbi most már növekvő mértékben előzetes – tagállamok és EU-intézmények közötti – egyeztetés tárgya is kell, hogy legyen. Az alkotmány készítést/módosítást viszont egyelőre általánosan elfogadottan továbbra is a nemzeti szuverenitás egyik talpkövének tekintik. Azaz, túlnyomórészt ma is azt tekintik természetesnek, ha egy ország megteremti/módosítja mindenkori alaptörvényt, majd a netán felmerülő utólagos észrevételekre reagál (nem pedig előzetesen „engedélyt” kér alaptörvénye formálására).

Más kérdés, hogy köztes területek azért itt is akadnak. A magyarországi ismétlődő alkotmánymódosításokat például közösségi oldalról egyesek – köztük a már idézett Viviane Reding – azon az alapon is bírálják, hogy a gyakran változó jogi környezet (piaci) bizonytalanságot eredményez. További észrevétel, hogy ha tudható módon közösségi (nemzetközi) szempontból kényesnek, érzékenynek tekintett területek szabályozása van napirenden, akkor e vélemények szerint elvárható gesztus – de legalábbis jövőbeli konfliktusokat praktikusan megelőző – lehet ezekről a partnerekkel formálisan vagy informálisan előzetesen konzultálni. (Csak persze az érmének itt is lehet egy másik oldala is. A mostani alkotmánymódosítást megelőzően például információink szerint a brüsszeli (európai uniós) magyar Állandó Képviselet tájékoztatás céljából eljuttatta a vonatkozó szövegeket az uniós intézmények illetékeseihez, csak a jelek szerint ott kezdetben nem találtak időt vagy szükséget ezek részletes elolvasására, és csupán a média felől érkező jelzések hatására fordultak ismét a téma felé.)

Annyi bizonyos, hogy az alkotmányozás kérdése uniós szempontból és közösségi szinten ma alig szabályozott. Azzal arányosan viszont, ahogy a tagországok most már makrogazdasági – vagy például bel- és igazságügyi – területeken is egyre mélyebben egyeztetnek, harmonizálnak és összekapcsolják nemzeti folyamataikat, úgy kerül egyre szélesebb terület az egymás által megfigyelt zónába. Mint a magyar példa mutatja, beleértve immár az alkotmányt is.

Brüsszel, 2013. március 17.
 

ANNEX

A Lisszaboni Szerződés 2. cikke:

Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a
jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők es a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.

A Lisszaboni Szerződés 4. cikk, első és második bekezdése

(1) Az 5. cikkel összhangban minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak az
Unióra, a tagállamoknál marad.

(2) Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőséget, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Tiszteletben tartja az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Így különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad.

A Lisszaboni Szerződés 354. cikke

Az Európai Unióról szóló szerződésnek az egyes uniós tagsági jogok felfüggesztéséről szóló 7.cikke alkalmazásában az Európai Tanácsnak vagy a Tanácsnak az érintett tagállamot képviselőtagja nem vesz részt a szavazásban, és az érintett tagállamot nem lehet figyelembe venni a tagállamok egyharmadának, illetve négyötödének az említett cikk (1), illetve (2) bekezdése szerinti kiszámításakor. A személyesen jelen levő vagy képviselt tagok tartózkodása nem akadálya az említett cikk (2) bekezdése szerinti határozatok elfogadásának.
Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkének (3) es (4) bekezdése szerinti határozatok elfogadásához szükséges minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni.

Ha a szavazati jog felfüggesztéséről szóló, az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (3) bekezdésének megfelelően elfogadott határozat elfogadósat követően a Tanács a Szerződések valamely rendelkezése alapján minősített többséggel jár el, a minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése b) pontjának megfelelően kell meghatározni, illetve – ha a Tanács aBizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a javaslata alapján jár el – a minősített többséget az e szerződés 238. cikke (3) bekezdése a) pontjának megfelelően kell meghatározni.

Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkének alkalmazásakor az Európai Parlament a leadott szavazatoknak az egyben a tagjai többséget is kitevő kétharmados többségével dönt.

Eddigi hozzászólások (0)

  • Hírlevél
  • Legolvasottabb
  • Megosztva

Hírlevelünket csak előfizetőink olvashatják. Kérjük, jelentkezzen be itt.
Bővebb információ az előfizetésről itt.
Aktuális számunk témái:

  • Megfordíthatja az európai politikai látképet a görög probléma
  • Idén is annyi migráns érkezhet Líbiából, mint 2016-ban
  • Nem sok esélyt adnak Tony Blair EU-tagsági felhívásának
  • Az EP elfogadta álláspontját az ETS reformjáról
  • A regionális kifizetések felgyorsítását sürgetik az EP tagjai
  • Vigyázba állítaná a robotokat az Európai Parlament
Twitter
Facebook